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新的金融风险、环境风险、科技风险、互联网和大数据风险不断出现，需要分工精细、专业精深的专门机构予以应对。

类型化研究的目的在于，分析在各类公民投票案落实的过程中台湾当局各部门发挥的作用，探讨台湾当局各部门在落实公民投票案过程中的裁量空间和自主性，进而为坚持原则的前提下、因案施策地防范和消解法理台独风险提供理论资源。台湾地区监察机构并不能对立法机构行使纠正权，也不能对民意代表行使纠举权或弹劾权[40]。

已有研究文献探讨了公民投票制度与宪制性制度间的互动关系，指出了公民投票法修改带动台湾地区宪改的问题[5]。[6] 台湾地区公民投票法第1条第1项第2句本法未规定者，适用其他法律之规定。其中，已通过的法律复决案仅要求立法机构不得事后制定相同规定，而经复决废止的法律依据公民投票法规定直接失效[23]。因此，已通过的公民投票案是本文的主要分析样本。台湾地区各公权力机构在落实公民投票案过程中存在裁量空间，具有能动性。

公民投票案在公民投票程序中提案、连署、投票等环节均被称为公民投票案，但其性质是不同的。尽管这是台湾地区内部制度运行问题，但当公民投票案的内容涉及两岸关系时，其重要意义不言而喻。这种混合法规制模式就是将硬法对行政裁量的广度规制（初次规制）与软法对行政裁量的深度规制（二次规制）进行有机整合，从而保证行政裁量不逾界、不失公允。

这就需要重新审视明显不当标准纳入合法性审查原则后带来的适用困境。因此，推进依法行政和法治政府建设，合法性审查是其题中应有之义。[xiii]参见袁曙宏：加快建设法治政府的行动纲领，载《人民日报》2016年7月20日第7版。进入专题： 形式法治 实质法治 合法性审查 。

如何实现行政权和司法权的合理配置，就显得尤为重要。[xv]二是行政执法从有法必依执法必严违法必究向严格规范公正文明执法转变。

1978年，党的十一届三中全会提出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。依法行政是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效的管理。法治实质是法治的本体，是长期保持相对稳定的原则和准则，比如公平、正义、民主、自由、平等、人权、秩序、安全等法律价值，是构成法治的内在核心要素。不仅要满足人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境方面的新需求，而且要加强人权的法治保障。

[xxiv]参见[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第2页。事实上随着我国从形式法治迈向实质法治，特别是新《行政诉讼法》把明显不当审查标准纳入合法性审查范围，合法性审查原则必将受到重大影响。依法行政必然要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。如果脱离开合法性审查，这不仅与我国推进依法行政的基本要求完全相悖，而且导致人民法院法律适用于法无据，对依法行政取得成效和存在问题的判断缺乏必要的法律标准。

[vi]参见[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，武汉大学出版社2010年版，第131页。同时，合法性审查原则不应固步自封，应当围绕实质法治的挑战和要求进行回应和创新。

[xxv]形式合法的行政行为应当满足基本构成要件，具备证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在违法行使行政职权等要素。行政行为不符合硬法规范，没有通过形式合法性审查的，法院可以判决撤销或者部分撤销违法行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为。

总体而言，我国《行政诉讼法》确定的合法性审查原则是符合中国国情和政治制度，需要长期坚持的基本原则。实践中，不能因为行政行为符合形式合法性审查要求，就当然地认为行政行为合法，从而放弃对行政行为进行实质合法性审查。注释: [i]参见江必新：论实质法治主义背景下的司法审查，载《法律科学》2011年第6期。改革开放之后，我国社会主义法制得到恢复重建和快速发展，但是经过文革时期的法制破坏和停滞，行政机关依法行政的水平和能力，执法人员和领导干部法治意识，与行政法治要求还存在很大差距。三是人民群众对行政法治的要求日益多元。一旦放弃合法性审查原则，合法性审查就会突破司法权和行政权的边界，打破我国《宪法》所确定的司法权与行政权的关系架构，结果极为严重也很危险。

在形式合法性审查阶段，合法性审查的最初法源是硬法。因此，单纯的硬法规制或软法规制都难以满足依法行政实践需求。

面对新时代行政法治对行政诉讼制度提出新课题，我们要加强对合法性审查原则理论研究，进一步推动司法审查实践。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

[xi]换言之，行政行为形式合法性要求行政行为形式上符合法律规定。依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的，这是提出依法行政原则的法律条件。

即便过渡到实质法治阶段，也不意味着形式法治就可有可无或者完全被替代，发达的法治状态应该是形式法治与实质法治的并存，[v]并且一切实质法治观都吸收了形式法治的要素，然后进一步补充进各种内容规定。审查范围涉及到合法性审查和合理性审查的关系确定。[xix]由于长期以来合法性审查与合理性审查的界分不清，这直接影响合法性审查原则的适用效果，导致一些应当纳入司法审查范围的事项，仅以合理性审查为借口放弃司法审查。推进严格规范公正文明执法，就要求行政行为更加注重质量效果，解决行政行为形式上合法而实质上不合法问题。

形式法治是实质法治的必要前提，倡导实质法治也要补上形式法治这一课，否则会导致擅断主义。[xxx]袁曙宏：完善行政诉讼制度要理顺三对权力（利）关系，载《行政执法与行政审判》2004年第2集，法律出版社2004年版，第1-3页。

但在目前我国正处于社会转型期，法律本身的稳定性和滞后性决定了其本身还不能完全适应和解决经济社会发展中出现的种种新情况和新问题，形式合法性审查还不能完全实现法律目的和立法精神，这就要求在对行政行为进行形式合法性审查同时，还需要进行实质合法性审查，将行政行为置于社会需求、社会价值、社会变化中进行考量，以实现裁判的最佳社会效果。党的十九大报告明确提出深化依法治国实践，为新时代法治中国建设和行政法治提出了新要求、指明了新方向。

该条第二款（a）项规定，每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政法庭和程序，在受影响的服务提供者请求下，对影响服务贸易的行政决定迅速进行审查，并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救。二是对行政行为的形式合法性审查是初次审查，这是对任何行政行为司法审查时都应当首先进行的审查。

法律的执行机关必须严格执行法律，对于法律的善恶与否行政机关和司法机关没有发言权，法律一经制定出来就必须严格执行或遵从。[xx]参见郑春燕：论‘行政裁量理由明显不当标准——走出行政裁量主观性审查的困境，载《国家行政学院学报》2007年第4期。利用软法进行二次规制，按照软法规范对硬法划定的裁量空间范围内行政裁量进行深度审查。对行政行为进行形式合法性审查，事实上是将行政裁量行为纳入硬法规制之中。

在行政法学界，一些观点认同行政裁量权的存在。在判决方式选择上，只有对不符合实质合法性审查要求的行政行为，法院才能选择适用变更判决，对于不符合形式合法性审查的行政行为，法院则不能适用变更判决。

事实上，刑法中的滥用职权罪，是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。新的十六字方针作为新时期关于全面推进依法治国的基本方针，是对原十六字方针的更新和发展，既是全面加快推进依法治国的工作方针，也是法治中国的衡量标准。

软法规制是依法行政的社会效果、社会价值的基本体现。经审查，行政行为符合硬法规范，通过形式合法性审查要求的，则将该行政行为转入实质合法性审查。